Oleh : Nugroho Budi Utomo
Sekretariat Ditjen Pencegahan dan Pengendalian Penyakit
Rencana Kerja Kementerian Lembaga (Renja K/L) dan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga (RKA K/L), merupakan dokumen terkait penyusunan perencanaan dan penganggaran.
Penyusunan Renja K/L tercantum di dalam Undang Undang nomor 25 tahun 2024 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan, sedangkan penyusunan RKA K/L tercantum di dalam Undang Undang nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Kementerian yang mengkoordinir penyusunan kedua dokumen tersebut juga berbeda, Renja K/L disusun dibawah koordinasi Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), sedangkan RKA K/L disusun dibawah koordinasi Kementerian Keuangan.
Dalam tataran implementasi, penyusunan Renja KL akan melibatkan seluruh Kementerian/Lembaga teknis mengingat tanggung jawab teknis penyusunan dan perencanaan program berada di bawah masing-masing Kementerian/Lembaga tersebut.
Sebelum diterbitkannya Peraturan Pemerintah nomor 17 tahun 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional, dua dokumen di atas seolah-olah berdiri sendiri dan tidak saling terkait. Renja K/L seolah-olah menjadi milik Bappenas dan RKA K/L menjadi milik Kementerian Keuangan. Padahal dua dokumen tersebut pada dasarnya saling terkait dan tidak bisa dipisahkan.
Dalam bahasa sederhana dapat dikatakan bahwa tidak akan berjalan sebuah rencana kerja jika tidak ada anggarannya, demikian juga tidak mungkin ada anggaran yang digunakan tidak menginduk pada perencanaan kerjanya. Dalam konteks bernegara tidak mungkin Bappenas dan Kementerian Keuangan tidak seiring sejalan dalam merencanakan sebuah program kerja lengkap dengan kebutuhan anggarannya.
Dengan diterbitkannya PP 17 tahun 2017 kedua dokumen diatas diharapkan menjadi satu kesatuan yang tidak terpisahkan dalam proses penyusunannya, bahkan sampai tahap evaluasinya.
Namun demikian benarkah hal tersebut telah terwujud, benarkah telah terjadi keterpaduan, benarkah data-data dalam Renja KL digunakan sepenuhnya dalam penyusunan RKA KL?
Untuk menjawab pertanyaan tersebut harus benar-benar diperhatikan dan dicermati apa yang tertuang dalam Renja K/L maupun RKA/KL.
Rencana Kerja Kementerian Lembaga (Renja K/L)
Merujuk pada PP nomor 17 tahun 2017 tentang 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional, Renja K/L adalah dokumen perencanaan Kementerian/Lembaga untuk periode 1 (satu) tahun.
Sesuai Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional nomor 1 tahun 2021 tentang Tata Cara Penyusunan, Penelaahan, dan Perubahan Rencana Kerja Kementerian/ Lembaga disebutkan bahwa Renja K/L harus memuat sekurang-kurangnya kebijakan, visi, misi, Sasaran Strategis, Program, Kegiatan, keluaran (output) kegiatan, lokasi,komponen, serta indikasi anggaran dan sumber pendanaannya.
Dalam prosesnya, Rancangan Renja KL harus disusun oleh Kementerian/Lembaga setelah ditetapkannya rancangan awal RKP dan pagu indikatif yang ditetapkan bersama oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional dengan tetap memperhatikan Rencana Strategis masing-masing Kementerian/Lembaga. Selanjutnya Renja K/L yang telah disusun tersebut disampaikan ke Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional untuk selanjutnnya dibahas dalam pertemuan tiga pihak dalam rangka penelaahan rancangan Renja-K/L.
Setelah rancangan awal RKP ditetapkan oleh Presiden menjadi RKP dan pagu indikatif telah dimutakhirkan dalam pagu anggaran, maka rancangan Renja KL juga dimutakhirkan menjadi Renja K/L sesuai RKP yang telah ditetapkan terrsebut, Sekanjutnya Renja K/L dijadikan sebagai dasar dalam penyusunan RKA K/L.
Dalam hal penyusunan Renja K/L, Ditjen P2P sebagai salah satu Unit Utama di Kementerian Kesehatan menyusun Renja KL sesuai dengan Program dan Kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya sesuai Renstra Kementerian Kesehatan tahun 2020-2024 dan Peraturan Menteri Kesehatan tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Kesehatan.
Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga (RKA K/L)
Sebagaimana tersebut dalam PP nomor 17 tahun 2017 tentang 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional, Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA K/L) adalah dokumen rencana keuangan tahunan Kementerian/Lembaga yang disusun menurut bagian anggaran Kementerian/Lembaga.
RKA K/L memuat data dan informasi tentang program, sasaran program, indikator kinerja program, kegiatan, sasaran kegiatan, dan indikator kinerja kegiatan serta nama Unit Organisasi, nama Satuan Kerja, lokasi, Klasifikasi Rincian Output, Rincian Output, komponen, sub komponen, akun, detail kegiatan, anggaran dan sumber pendanannya.
Dalam prosesnya, RKA K/L disusun setelah ditetapkannya pagu anggaran yang ditetapkan Kementerian Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional serta merujuk pada Renja KL yang telah ditetapkan.
Dalam konteks penyusunan RKA K/L Kementerian Kesehatan, setelah ditetapkannya pagu anggaran oleh Kementerian Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional, Sekretaris Jenderal Kementerian Kesehatan menetapkan ditribusi pagu anggaran per Program dan Per Unit Eselon I yang harus dijadikan dasar bagi Unit Eselon I dalam menyusun RKA KL.
Berdasar pagu anggaran yang ditetapkan tersebut, tiap Unit Eselon I menyusun RKA KL tingkat Satuan Kerja yang menjadi lingkup tangung jawabnya untuk kemudian hasilnya disampaikan ke Sekretaris Jenderal Kementerian Kesehatan untuk dilakukan penelitian oleh Biro Perencanaan dan Anggaran dan reviu oleh Aparat Pengawas Internal Pemerintah. Hasil dari penelitian dan reviu tersebut selanjutnya disampaikan ke Kementerian Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional untuk dilakukan penelaahan.
RKA K/L yang disusun, diteliti, direviu dan ditelaah tersebut akan dijadikan sebagai dasar penetapan DIPA tingkat Satuan Kerja maupun penetapan DIPA Induk tingkat Unit yang disusun berdasar himpunan RKA K/L Satker.
Dalam konteks penyusunan RKA KL Satuan Kerja lingkup Ditjen P2P, setelah ditetapkannya pagu anggaran oleh Sekretaris Jenderal Kementerian Kesehatan, Direktur Jenderal P2P menetapkan pagu tingkat Satuan Kerja yang harus digunakan oleh Satuan Kerja dalam menyusun RKA K/L. Penetapan pagu dilakukan dengan memperhatikan proses perencanaan awal tahun hingga ditetapkannya Renja K/L Program P2P.
Berdasar pagu yang ditetapkan Direktur Jenderal P2P, Satuan Kerja lingkup Ditjen P2P baik Pusat, UPT dan Dekonsentrasi mengikuti seluruh proses penyusunan RKA KL dari tahap penelitian, reviu, hingga tahap penelaahan oleh Kementerian Keuangan dan Kementerian Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional.
Sinkronisasi Perencanaan dan Penganggaran
Sebagaimana tersebut dalam PP nomor 17 tahun 2017 tentang 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional, sinkronisasi proses perencanaan dan penganggaran pembangunan nasional adalah suatu proses memadukan dan memperkuat penyusunan rencana dan anggaran pembangunan nasional serta pengendalian pencapaian sasaran pembangunan.
Sinkronisasi Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional dilakukan untuk meningkatkan keterpaduan perencanaan dan penganggaran yang lebih berkualitas dan efektif dalam rangka pencapaian sasaran pembangunan nasional sesuai visi dan misi Presiden yang dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional dan RKP dengan menggunakan pendekatan tematik, holistik, integratif dan spasial.
Terdapat dua kata yang perlu diperhatikan dalam pengertian tersebut yaitu perencanaan dan penganggaran. Dua kata tersebutlah yang melalui PP 17 tahun 2017 akan dipadukan. Dipadukan dalam proses penyusunannya dan dipadukan untuk mencapai sasaran pembangunan nasional. Perencanaan yang penyusunannya dikoordinir oleh Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional dan penganggaran yang penyusunannya dikoordinir oleh Menteri Keuangan dipadukan proses penyusunannya sesuai PP 17 tahun 2017.
Terdapat sebelas tahapan dalam penyusuan perencanaan dan penganggaran sebagaimana tersebut dalam PP 17 tahun 2017. Dari sebelas tahapan tersebut, terdapat tahapan yang dilakukan bersama-sama antara Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional dan Menteri Keuangan, yaitu: tinjau ulang angka dasar Kementerian/Lembaga; penyusunan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal; penyusunan pagu indikatif; penyusunan Renja K/L; pembahasan rancangan RKP, kerangka ekonomi makro, dan pokok-pokok kebijakan fiskal dalam pembicaraan pendahuluan; penetapan RKP dan pagu anggaran Kementerian/ Lembaga; serta penyusunan dan penelaahan RKA-K/L.
Memperhatikan proses tersebut maka semestinya sinkronisasi dokumen Renja K/L dan RKA K/L dapat terwujud.
Permasalahan Dalam Proses Sinkronisasi
Diatas kertas, dengan memperhatikan proses penyusunan Renja K/L dan RKA K/L sebagaimana diatur dalam PP 17 tahun 2017 semestinya akan terwujud sinkronisasi antara Renja K/L dan RKA K/L. Namun demikian pada kenyataannya masih sering dijumpai perbedaan data antara Renja K/L dan RKA K/L. Setidaknya itu masih terjadi pada Renja K/L dan RKA K/L Ditjen P2P.
Perbedaan data (ketidaksinkronan) seringkali terjadi pada aspek anggaran dan volume output (rincian output) di tiap lokasi pelaksanaan program. Sedangkan dari sisi informasi kinerja keterpaduan/sinkronisasi telah dapat dilakukan.
Sinkronisasi informasi kinerja dapat dilakukan mengingat proses penyusunan, pembahasan dan penetapannya relatif sederhana dan hanya melibatkan penanggung jawab program dan kegiatan di pusat bersama-sama dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional. Satuan Kerja Ditjen P2P di daerah yang tediri dari 61 Satuan Kerja UPT dan 34 Satuan Kerja Dekonsentrasi tidak terlibat dalam proses pembahasannya. Selain itu pembahasan informasi kinerja juga lebih menekankan konfirmasi terhadap target-target dalam RPJMN dan Renstra Kementerian Kesehatan terkait Program P2P. Pembahasan lebih menekankan pada upaya percepatan terhadap pencapaian target-target yang berdasar hasil evaluasi sulit tercapai, sedangkan target yang telah ditetapkan dalam RPJMN dan Renstra yang dituangkan dalam Renja K/L dijaga tetap dan tidak dirubah. Upaya percepatan pencapaian target yang disepakati bersama dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional yang diwujudkan dalam rumusan Rincian Output atau komponen juga lebih mudah disepakati dan hasilnya dituangkan sebagai referensi baru dalam Renja/KL dan RKA K/L.
Selain itu transfer data informasi kinerja Renja K/L kedalam RKA K/L melalui integrasi sistem juga turut mendukung terwujudnya sinkronisasi informasi kinerja Renja K/L dan RKA K/L.
Informasi kinerja dalam Renja KL yang juga menjadi informasi kinerja dalam RKA K/L meliputi: sasaran strategis, indikator kinerja sasaran strategis, program, sasaran program, indikator kinerja program, kegiatan, sasaran kegiatan, indikator kinerja kegiatan, klasifikasi rincian output indikator klasifikasi rincian output, rincian output, indikator rincian output, dan komponen.
Permasalahan ketidaksinkronan antara Renja K/L dan RKA K/L pada aspek anggaran dan volume output (rincian output) seringkali terjadi pada saat dilakukan penelaahan RKA K/L atau saat telah diterbitkan DIPA. Setelah ditetapkan DIPA seringkali petugas evaluasi menyandingka data dalam DIPA-POK dengan data Renja K/L.. Pertanyaan yang sering mengemuka adalah “kenapa banyak anggaran yang berbeda dengan Renja/KL, kenapa banyak volume yang berbeda dengan Renja K/L, seharusnya anggaran dan volumenya sama”.
Untuk menjelaskan permasalahan tersebut dan untuk meminimalisir hal tersebut tidak terus terjadi ada beberapa hal yang harus diperhatikan yaitu struktur Renja K/L dan RKA K/L yang berbeda, proses penyusunan Renja K/L dan RKA K/L yang berbeda, proses perencanaan dan anggaran diantara waktu penetapan Renja K/L dan penyusunan RKA K/L serta komitmen penanggung jawab penyusunan Renja K/L dan RKA K/L.
Dari aspek perbedaan struktur Renja K/L dan RKA K/L dapat diidentifikasi bahwa dalam struktur Renja K/L tidak terdapat akun belanja dan detil kegiatan yang mungkin dapat menjadi salah satu faktor penyebab terjadinya perbedaan anggaran dan volume antara Renja K/L dan RKA K/L.
Penyusunan RKA K/L yang harus dilakukan melalui tahapan input akun belanja dan detil kegiatan memungkinkan terjadinya koreksi anggaran mengikuti ketentuan penyusunan kegiatan dan anggaran yang ditetapkan Kementerian Kesehatan yang pada saat dilakukan penyusunan Renja K/L ketentuan tersebut belum ditetapkan.
Sebagai gambaran, dalam ketentuan penyusunan RKA K/L Kementerian kesehatan ditetapkan bahwa penyediaan kendaraan harus dilakukan dengan mekanisme sewa (akun jasa), disisi lain pada saat penysunan Renja K/L kebijakan tersebut masih belum ditetapkan dan dapat dianggarkan melalui mekanisme pembelian (akun modal). Hal ini tentu saja akan mempengaruhi penganggaran dan penetapan target/volume output pada Rincian Output tersebut, sehingga dapat dipahami kalau terdapat perbedaan data dalam Renja K/L dan RKA K/L.
Dari aspek perbedaan proses penyusunan Renja K/L dan RKA K/L dapat diidentifikasi bahwa proses penyusunan Renja K/L tidak melibatkan Aparat Pengawas Internal Pemerintah (APIP), disisi lain proses penyusunan RKA K/L melibatkan APIP sebagai “tokoh kunci” dalam penyusunan RKA K/L. Keterlibatan APIP dalam penyusunan RKA K/L adalah melakukan reviu sebagimana diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan tentang Petunjuk Penyusunan RKA K/L dan Penerbitan DIPA. Hasil reviu APIP menjadi salah satu syarat utama dalam penerbitan sebuah DIPA. Oleh karena itu APIP dapat melakukan koreksi terhadap RKA K/L yang telah disusun oleh Satuan Kerja. Adanya koreksi tersebut memungkinkan terjadinya perubahan anggaran beserta volumenya pada Rincian Output yang telah disusun dan diinput dalam Renja K/L.
Sebagai gambaran, dalam Renja K/L telah dialokasikan sejumlah anggaran dengan volume tertentu pada sebuah Rincian Ouput. Dalam pelaksanaan reviu, APIP menyatakan bahwa usulan yang disampaikan tidak sesuai dengan data dukung yang disampaikan sehingga harus dilakukan koreksi. Hal ini tentu saja mengakibatkan perbedaan pengalokasian anggaran dan penetapan volume dalam Renja K/L dan RKA K/L.
Aspek perbedaan proses penyusunan Renja K/L dan RKA K/L lainnya yang dapat diidentifikasi adalah tidak terlibatnya Satuan Kerja dan tidak terdapat struktur Satuan Kerja dalam penyusunan Renja KL. Sebagai gambaran, dalam penyusunan Renja K/L Satuan Kerja yang terlibat hanya Satuan Kerja Pusat, sehingga penyusunan Renja KL dapat bersifat top-down dan tidak sesuai dengan kondisi riil di daerah. Hal ini misalnya dapat terjadi pada penyusunan RAB yang disusun Satker Pusat saat penyusunan Renja K/L yang berbeda dengan RAB yang disusun Satker pada saat penyusunan RKA K/L. Hal ini dapat menyebabkan perbedaan anggaran dan volume dalam Renja K/L dan RKA K/L.
Dalam aspek proses perencanaan dan anggaran diantara penetapan Renja K/L dan RKA /KL dapat diidentifikasi bahwa setelah Renja K/L ditetapkan (sesuai PP 17 tahun 2017 ditetapkan bulan Juni), masih terdapat proses pembahasan RKA K/L dengan Dewan Perwakilan Rakyat untuk penetapan alokasi anggaran. Tidak dapat dipungkiri bahwa dalam pembahasan dengan DPR tersebut hal-hal stratregis dapat terjadi yang dampaknya bahkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar program. Hal ini tentu saja juga dapat mengakibatkan perbedaan pengalokasian anggaran dan penetapan volume dalam Renja K/L dan RKA K/L.
Dalam aspek komitmen penanggung jawab penyusunan Renja K/L dan RKA K/L dapat diidentifikasi bahwa beberapa perubahan anggaran dan volume pada saat penyusunan RKA K/L terjadi karena penanggung jawab program/kegiatan mengganti usulan yang telah disepakati pada saat penyusunan Renja K/L.
Sebagai gambaran, pada saat penyusunan Renja KL telah ditetapkan sejumlah anggaran untuk volume tertentu pada kegiatan pembinaan teknis ke Pemerintah Daerah untuk mengawal program-program eliminasi penyakit menular di wilayah yang ditetapkan. Dalam penyusunan RKA KL, dengan kriteria tambahan, penanggung jawab program menambah lokasi pendampingan selain yang telah disepakati dalam Renja KL. Hal ini tentu saja juga dapat mengakibatkan perbedaan pengalokasian anggaran dan penetapan volume dalam Renja K/L dan RKA K/L.
Selain permasalahan sebagaimana diuraikan diatas, permasalahan teknis terkait aplikasi juga perlu mendapatkan perhatian mengingat poses transfer data dari aplikasi Renja K/L (KRISNA Renja K/L) ke aplikasi RKA K/L SAKTI seringkali terkendala yang mengakibatkan data dalam Renja K/L tidak tertransfer sempurna ke RKA K/L.
Sinkronisasi Renja K/L dan RKA K/L Dapat Diwujudkan
Memperhatikan PP nomor 17 tahun 2017 serta memperhatikan identifikasi permasalahan sinkronisasi Renja K/L dan RKA K/L terdapat beberapa upaya alternatif untuk meminimalisir ketidaksinkronan antara Renja K/L dan RKA K/L. Upaya alternatif tersebut antara lain :
Proses penyusunan Renja K/L harus mengikuti pola penyusunan RKA K/L, yaitu melibatkan APIP untuk dapat melakukan reviu terhadap usulan kegiatan dan anggaran yang disampaikan dalam Renja K/L. Keterlibatan APIP dalam penyusunan Renja K/L juga telah diatur dalam Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2021 Tentang Tata Cara Penyusunan, Penelaahan, Dan Perubahan Rencana Kerja Kementerian/ Lembaga.
Dengan melibatkan APIP diaharapkan sejak awal perencanaan, kegiatan dan anggaran yang disampaikan telah terverifikasi secara mendalam sehingga meminimalisir perbaikan saat penyusunan RKA K/L.
Proses penyusunan Renja K/L agar melibatkan seluruh Satuan Kerja baik Pusat, UPT , maupun Dekonsentrasi. Pelibatan seluruh Satker ini dilakukan pada tahapan penyusunan perencanaan dan anggaran awal tahun melalui e -renggar yang hasilnya langsung diinput dalam Renja K/L pada level lokasi (karena Renja K/L tidak mengenal Satker dalam penginputannya)
Penyusunan e renggar tersebut harus didasari pada pemahaman yang sama seperti pada saat penyusunan RKA K/L, sehingga tidak ada lagi pemahaman “masih usulan awal tahun, seadanya saja, nanti saat penyusunan RKA KL alokasi anggaran saja semua disusun dengan lengkap”. Pemahaman ini harus diluruskan Satuan Kerja maupun petugas verifikasi usulan.
Perlu kebijakan pimpinan yang menegaskan bahwa perubahan/penyesuaian kegiatan dan anggaran setelah dilakukannya penyusunan Renja K/L harus benar-benar disebabkan faktor eksternal yang tidak bisa dihindari (misalnya hasil pembahasan dengan DPR). Perubahan lain di luar faktor eksternal tidak dapat dilakukan.
Melalui pelaksanaan upaya alternatif tersebut diharapkan sinkronisasi Renja K/L dan RKA K/L dapat terwujud dengan lebih baik. Tentu saja perlu komitmen dan pemahaman yang sama dari berbagai pihak.
Mewujudkan Sinkronisasi RENJA K/L dan RKA K/L Ditjen Pencegahan dan Pengendalian Penyakit (P2P)
